Au-delà des discours politiques et politiciens, les élections sont avant tout une affaire hautement technique. Voilà qui justifie les deux interventions d’experts mardi 6 à la Cité de l’Union Africaine: la MONUSCO au nom de la mission d’évaluation de l’ONU et l’OIF, puis la Commission électorale nationale indépendante -CENI. Bien que Corneille Nangaa se soit déjà prêté plus d’une fois à cet exercice devant l’Assemblée nationale et d’autres tribunes tout aussi importantes, son oral mardi devant les délégués au dialogue politique national était très décisif. La qualité des arguments comme leurs pertinences auront certainement une incidence sur les grandes décisions à prendre dans ce forum, pour l’avenir. Nangaaa a bien parlé, à en croire la majorité des délégués qui critique cependant le fait que la question des causes à la base des contestations et des violences de 2006 et 2011 n’a pas été suffisamment abordée. Partant d’une analyse des différents processus électoraux que la RD Congo a connus depuis les années indépendance à ce jour, l’exposé du président de la CENI a finalement relevé trois options possibles à lever pour l’organisation des élections: l’utilisation du fichier de 2011 moyennant des améliorations, la révision partielle du fichier ou encore la refonte totale du fichier pour juillet 2017. Il faut noter que le délai envisagé est de 16 mois alors que les deux dernières options sont hors délais constitutionnels. Le président de la CENI a fait savoir que l’accomplissement de toutes les opérations dans le respect du temps critique est tributaire notamment de l’adoption de la Loi électorale -en vue de la répartition des sièges- dans les meilleurs délais, la dotation des moyens financiers par le gouvernement en temps voulu et la mise à la disposition de la CENI de la logistique nécessaire. Des délégués aussi pertinents regrettent que Nangaa ait omis de faire allusion à la météo et à d’autres causes naturelles éventuelles ou des cas de force majeure probables susceptibles de retarder également tout le processus. D’autres relèvent des contradictions de taille avec l’ONU dont l’expert a soutenu qu’il est encore possible d’organiser les élections avec l’actuel fichier électoral jugé corrompu avec quelques risques et désavantages à défaut d’une révision partielle ou une révision totale dont la durée ne dépasserait pas 9 mois contre 16 mois évoqués par l’expert RD-congolais et président de la CENI. Qui dit vrai? Qui est le plus raisonnable et le plus réaliste entre l’ONU et la CENI? Voici que, face à cette guerre des arguments techniques, Nangaa est tenu de briser le doute pour annihiler les risques de contestation. «Rien ne dit que la thèse des experts de l’ONU a valeur de parole d’évangile», nuançait-on sous la tente, certains participants de toutes les sensibilités affirmant que ce fut un exposé de haut vol, susceptible de changer la donne politique.
Contribution de la Commission électorale nationale indépendante -CENI- au dialogue
Dialogue engagé pour traiter principalement de la problématique spécifique de l’organisation d’élections apaisées, crédibles et transparentes.
Principaux points:
1. Evaluation du processus électoral -problématique du système électoral;
2. Fichier électoral;
3. Séquence des élections;
4. Calendrier électoral;
5. Mesures d’équité et de transparence;
6. Sécurisation du processus électoral;
7. Budget et financement des élections.
Aperçu historique des élections en RD-Congo
Avant l’indépendance
•Décembre 1957 -Premières élections municipales: Conseillers municipaux et bourgmestres.
•Décembre 1959 -Deuxième élections municipales.
Première République
•Mai 1960 -Premières élections législatives nationales.
•30 juin 1960: Indépendance
•1963 -Référendum populaire:
Permettre aux originaires des territoires entre les lignes de démarcation des provinces nouvellement créées de choisir leur appartenance à l’une ou l’autre.
•1964 -Référendum constitutionnel: Adoption de la Constitution de Luluabourg.
•Janvier 1965 -Elections communales à Léopoldville.
•Mars 1965 -Elections législatives nationales et provinciales
Deuxième République
•Juin 1967 -Référendum constitutionnel: instauration de présidentialisme et monocaméralisme -la participation était obligatoire et sans isoloirs. Les votants devaient choisir entre un bulletin vert signifiant la paix et la prospérité et un bulletin rouge signifiant le sang et la guerre. Vote positif de 97,8%.
•Novembre 1970 -Elections législatives et présidentielle: Candidature unique du Président du MPR.
•Novembre 1975 -Elections législatives par acclamation.
Deuxième République
•Octobre 1977 -Elections présidentielle, législatives nationales, urbaines et des membres du Bureau politique.
•Septembre 1982 -Elections législatives nationales, régionales, territoriales, urbaines et locales
•Juillet 1984 -Election présidentielle: président du MPR et Président de la République. Bureaux spéciaux pour les électeurs en déplacement.
•Septembre 1987 -Elections législatives nationales, régionales, territoriales et locales.
Troisième République
•Décembre 2005 -Référendum constitutionnel à la suite de l’Accord global et inclusif.
•Juillet 2006 -Elections présidentielle 1ertour et législatives nationales.
•Octobre 2006 -Elections présidentielle 2ème tour et législatives provinciales.
•Janvier -Février 2007 -Elections en scrutin indirects des gouverneurs, vice-gouverneurs et des sénateurs et Cooptation des chefs coutumiers -Assemblées provinciales.
Constats de l’indépendance à 1987
1ère et 2e République
•les élections ont été instituées comme mode d’accession au pouvoir public.
•Elles ont été organisées d’une manière relativement régulière et cyclique grâce à l’existence d’un fichier d’état civil après un recensement de la population; Constats depuis 2006
3ème République
Le cadre juridique prévoit 11 scrutins:
•1er cycle 2006-2011: 5 sur les 11 ont été organisés
•2ème cycle 2011-2016: 2 sur les 11 ont été organisés
•Cycle actuel 2016 -2021:???
•Elles étaient organisées par le ministère de l’Intérieur
Les élections ont été instituées comme mode d’accession au pouvoir public.
•Elles ont été organisées d’une manière relativement régulière et cyclique grâce à l’existence d’un fichier d’état civil après un recensement de la population;
•Elles étaient organisées par le ministère de l’Intérieur
Constats depuis 2006
3ème RépubliqueLe cadre juridique prévoit 11 scrutins:
•1er cycle 2006-2011: 5 sur les 11 ont été organisés
•2ème cycle 2011-2016: 2 sur les 11 ont été organisés
•Cycle actuel 2016 -2021:???
Question: Que doit-on faire pour que les 11 scrutins prévus soient organisés dans un cycle de 5 ans?2
Système électoral de la RD-Congo:
Evaluations5 au suffrage universel direct
Le congolais, peut élire directement ses représentants
Elections du président
Elections des députés nationaux
Elections des députés provinciaux
Elections des conseillers de secteur et de chefferie
Elections des conseillers municipaux
6 au suffrage indirect
Les élus sont eux-mêmes des électeurs
Elections des sénateurs
Elections des conseillers urbains
Elections du Gouverneur et vice-gouverneur
Elections du Maire et maire adjoint
Elections du Bourgmestre et bourgmestre adjoint
Elections du Chef de secteur et chef de secteur adjoint
Quatre modes de scrutin en vigueur en RD-Congo
Scrutin direct majoritaire simple à un tour pour les circonscriptions à un siège -cas de l’élection présidentielle et les élections législatives, provinciales, municipales et locales directes dans les circonscriptions à un siège
Scrutin indirect majoritaire absolu des listes à deux tours -cas des élections du gouverneur, maire, bourgmestre et chef de secteur
Scrutin direct proportionnel de listes ouvertes, à une seule voix préférentielle, avec l’application de la règle du plus fort reste pour les circonscriptions à plus d’un siège -cas des élections législatives, provinciales, municipales et locales directes dans les circonscriptions à plus d’un siège
Scrutin indirect proportionnel de listes ouvertes, à une seule voix préférentielle, avec l’application de la règle du plus fort reste cas des élections des Sénateurs et des conseillers urbains
Répartition des sièges -députes nationaux et provinciaux
Étape 1 : Sièges par province
1. Quotient électoral national=Nombre d’enrôlés de la RD-Congo divisé par 500;
2. Nombre de sièges par province=nombre des enrôlés de la province divisé par le quotient électoral national;
3. Les sièges restés vacants à l’issue de cette répartition sont attribués aux provinces ayant les plus grands restes -décimaux-, jusqu’à l’obtention de 500 sièges.
Répartition des sièges -députes nationaux et provinciaux
Étape 2 : Sièges par territoire et ville -Circonscription
1. Nombre de sièges dans chaque circonscription=nombre d’enrôlés de la circonscription divisé par le quotient électoral provincial;
2. un siège est attribué à toutes les circonscriptions électorales qui auraient un nombre d’électeurs inférieur au quotient électoral provincial;
3. Les sièges restés vacants à l’issue de cette répartition sont attribués aux circonscriptions ayant les plus grands restes -décimaux-, jusqu’à l’obtention du nombre total des sièges de la province.
Lorsque le Parlement a adopté la loi électorale le 06 mars 2006, il était difficile d’en prévoir les conséquences. Les élections de 2006 et 2011 ont révélé des effets inattendus.
Ainsi, l’expérience électorale a montré que le système électoral appliqué en RD-Congo a entraîné une série d’effets pervers et paradoxaux:
1. L’émiettement de la classe politique
2. L’augmentation spectaculaire du nombre des partis politiques -517 enregistrés au ministère de l’intérieur
3. La dégradation de l’indice de représentativité
4. La sous-représentation des grands partis et surreprésentation des petits partis au niveau national
5. La représentation disproportionnelle
6. 92% des listes gagnantes n’ont pas atteint le quotient électoral
7. Le vote de moins en moins politique
8. La disproportionnalité: grandes différences entre gagnants
9. Candidatures fantaisistes
1. Émiettement de la classe politique
Le mode de scrutin a donné une image faussée du pluralisme politique.
Ass. Nat. 2006: 132 formations politiques sont représentées, soit 69 partis et regroupements politiques ainsi que 63 indépendants. 215 partis et regroupements politiques et 769 indépendants avaient participé aux élections;
Ass. Prov. 2006: 121 formations politiques sont représentées, soit 81 partis et regroupements politiques ainsi que 40 indépendants. 195 partis et regroupements politiques et 678 indépendants avaient participé aux élections;
1. Émiettement de la classe politique
Ass. Nat. 2011:121 formations politiques sont représentées, soit 108 partis et regroupements politiques ainsi que 13 indépendants. Le plus fort d’entre eux n’a obtenu que 7,1% des voix au niveau national. 355 partis et regroupements politiques et 538 indépendants avaient participé aux élections.
L’émiettement politique a contribué à une sorte de paralysie des institutions suite à l’émergence des factions. Il a conduit à une forte fragmentation politique à l’Assemblée Nationale et à une fracture de la classe politique.
2. Augmentation spectaculaire du nombre de Partis politiques
Le nombre de partis et regroupements politiques a progressé de 232 en 2006 à 431 en 2011 et à 517 en 2006.
Vu la facilité d’accéder aux Assemblées nationale et provinciale, beaucoup de candidats ont fait le choix de créer leur parti politique.
Augmentation spectaculaire des partis marginaux et fantaisistes. Le nombre de partis ayant participé aux élections législatives nationales a augmenté de 212 en 2006 à 355 en 2011. Le nombre de partis n’ayant gagné aucun siège est passé de 143 en 2006 à 247 en 2011.
3. Dégradation de l’indice de représentation
Ce faible taux de représentation des électeurs est dû à l’absence d’un seuil d’éligibilité et au grand nombre de candidatures et de listes entrainant l’éparpillement des voix entre les listes.
6. 92,1% des listes gagnantes en deçà du quotient électoral
Aux législatives nationales de 2011
Sur l’ensemble des 5231 listes, 418 -8%- ont récolté des sièges dont 33 seulement -7,9%- ont atteintoudépassélequotientélectoral.5198 listes soit 99,4% n’ont pas atteint le quotient.
7. Vote de moins en moins politique
La proportionnelle devait développer la vie partisane et la politisation de la société. Elle devait encourager les électeurs:
à s’affilier à un parti pour échapper à la logique de l’appartenance clanique;
à se ranger derrière leur parti pour des raisons de proximité idéologique plutôt que d’intérêt personnel à court terme.
à voter suivant la même logique socio-politique et non pour des raisons profondément différentes d’une région à l’autre.
7. Vote de moins en moins politique
Au contraire, l’expérience en RD-Congo a montré que le mode de scrutin a favorisé :
La transhumance politique: les candidats ne s’inquiètent pas en changeant de partis politiques et les électeurs ne tiennent pas compte du parti de leur candidat;
De larges fluctuations du nombre de voix : les résultats des deux législatives nationales et provinciales de 2006 montrent des différences énormes entre le nombre de voix obtenues par les listes du même parti dans chacune de ces élections -fluctuations observées pour tous les partis politiques et dans toutes les circonscriptions;
La Volatilité électorale: comportements électoraux volatils voire contradictoires ou politiquement incohérents;
Concentration des votes sur un seul candidat par liste: 68,4% des têtes de listes ont dépassé 50% des voix obtenues par la liste.
9. Plates-formes politiques sans soubassement idéologique
Les principales alliances créées depuis 2006 sont contre nature: elles réunissent des univers politiques diamétralement opposés. A titre d’exemple:
L’UDPS et le PPRD sont membres de l’Internationale socialiste -regroupant la majorité des partis socialistes, sociaux-démocrates et travaillistes du monde. Ces deux partis sont paradoxalement les leaders l’un de l’Opposition et l’autre de la Majorité présidentielle en RD-Congo.
L’ARC et l’ANADER sont membres de l’internationale libérale. Ces deux partis qui adhèrent aux mêmes principes au niveau idéologique, ne sont pas dans la même plate-forme politique en RD-Congo.
10. Larges fluctuations du nombre de voix
La comparaison des résultats de sélections législatives nationales et provinciales de 2006, fait ressortir des différences énormes entre le nombre de voix obtenues par les listes du même parti dans chacune de ces élections. Tous les partis ont accusé une perte ou un gain de voix dépassant 50% dans plusieurs circonscriptions et pouvant même atteindre1000%.
Ces fluctuations qui s’observent pour tous les partis politiques et dans toutes les circonscriptions, s’expliquent par une tendance au vote personnalisé plutôt que partisan. Le transfert des voix ne sont pas automatiques.
10. VOLATILITÉ ÉLECTORALE
La comparaison des résultats des élections présidentielles et législatives, de 2006 et de 2011, fait ressortir des différences énormes entre le nombre de voix obtenues par le candidat présidentiel de la MP et le total des voix obtenues par les candidats des partis de la MP. Exemples: Ces différences qui s’observent dans toutes les circonscriptions aux différents scrutins, s’expliquent par une tendance au vote linguistique, tribal et personnalisé plutôt que partisane
11. Disproportionnalité: grandes différences entre gagnants
La proportionnelle sans seuil d’éligibilité permet à des partis recueillant de très petits scores de gagner un siège. Elle aboutit à des résultats disproportionnels avec des grands écarts entre les gagnants, dans la même circonscription. Exemples:
CONSÉQUENCES POLITIQUES
Le scrutin proportionnel appliqué en RD-Congo a eu des effets pervers rendant la «représentation proportionnelle» encore plus injuste que la majoritaire.
Ce scrutin a eu pour effets:
de disperser les voix des électeurs;
d’encourager toute personne disposant de quelques sympathisants de tenter sa chance. Le nombre de partis ne cessera pas d’augmenter entrainant le volume des bulletins et le cout des élection -Tshangu avec plus 2300 candidats;
CONSÉQUENCES POLITIQUES
de donner aux petits partis la possibilité de marchandage pour avoir des avantages spécifiques, et un pouvoir sans rapport avec leur poids dans l’électorat;
chaque fois qu’une affaire importante est débattue, le gouvernement est mis en minorité. Les partis alliés n’arrivant pas à s’entendre, il faut souvent rechercher une nouvelle coalition. Certes, la haute administration assure la permanence du pouvoir, et les mêmes chefs de parti se retrouvent souvent aux commandes. Mais, avec une durée moyenne de vie de six mois pendant dix ans, la valse des gouvernements laissait les dossiers en suspens.
Problème :
Compte tenu de ce diagnostic, n’est-il pas pertinent de réfléchir sur la réforme du mode de scrutin en RD-Congo?
En prenant compte ce qui suit:
Aucun ne peut convenir à toutes les sociétés, ni de manière permanente;
Chaque pays conçoit son modèle en fonction:
PROBLÉMATIQUE: OBJECTIFS DE LA RÉFORME ÉLECTORALE EN RD-CONGO
Une réflexion doit être menée sur la manière la plus adéquate de répondre à différents objectifs:
réduire l’émiettement politique et la dispersion des sièges entre un très grand nombre de partis, regroupements ou indépendants, pour renforcer les capacités des assemblées délibératives;
prendre en considération le pluralisme politique et l’inclusivité tenant compte et l’importance que la population accorde au lieu de proximité avec le député, et la diversité économique, sociale, et ethnoculturelle dans la délimitation des circonscriptions;
améliorerlareprésentativitédesélecteurscongolaisetminimiserladisproportionnalité;
développer la vie partisane, la politisation de la société en encourageant les électeurs à s’affilier aux partis politiques et à vote suivant une logique socio-politique;
décourager les candidatures fantaisistes pour éviter l’éparpillement des voix;
promouvoir la parité homme-femme, conformément aux dispositions institutionnelles;
réduire les coûts des scrutins.
Objectif 4 de la transition:
Organisation d’élections libres et transparentes à tous les niveaux permettant la mise en place d’un régime constitutionnel démocratique
Contraintes à l’époque
1. Absence d’un fichier d’état civil -dernier recensement de 1984 dépassé;
2. Absence d’un cadre juridique électoral;
3. Insécurité persistante dans certaines zones du pays -Ituri, Kivu, Nord Katanga;
4. Autorité électorale à organiser -loi organique de la CEI à voter;
Contraintes à l’époque
1. Difficultés logistiques : infrastructures de transport délabrées;
2. Budget électoral à mobiliser;
3. Calendrier contraignant de la Transition -24 mois avec sursis de 6 mois renouvelable une fois;
4. Méfiance absolue entre les acteurs politiques -Opérations par CEI et non par INS par ex.;
OPTION LEVEE: IDENTIFICATION ET ENROLEMENT DES ELECTEURS POUR LA CONSTITUTION D’UN FICHIER
«Devant les difficultés… d’organiser un recensement général classique tel que l’exige la résolution n°DIC/CPR/03 et face à la durée relativement brève de la période de transition, la CEI a opté pour l’identification et enrôlement des électeurs». Préambule Loi n°04/028 du 24 décembre 2004 portant identification et enrôlement des électeurs
INSTRUMENTS LEGAUX
1. Loi sur la nationalité congolaise le 12/11/2004
2. Loi n°04/028 du 24 décembre 2004 portant identification et enrôlement des électeurs en République Démocratique du Congo
•C’est une base de données contenant les informations personnelles sur les électeurs -identité, adresse, photo, empreintes digitales,…;
•C’est un document de contrôle lors de la réception des électeurs dans les Bureaux de vote -BV- pour garantir les principes sacro-saints de l’égalité politique et de l’unicité de voix: «Un Électeur, une Voix.»
• Un fichier électoral est exhaustif lorsqu’il inclut tous les électeurs admissibles;
• Il est exact lorsque les données sur les électeurs ont été inscrites correctement;
•Il est à jour lorsque les données sur les électeurs sont exactes le jour de l’élection;
•Il est inclusif lorsque l’inscription n’est pas discriminatoire à l’égard de certains groupes et catégories identifiables.
Fichier électoral -CARACTÉRISTIQUES
Fichier électoral 2005 -2006
Objectifs et enjeux
•Constitution du fichier électoral fiable;
•Détermination du corps électoral par circonscription;
•Répartition de sièges par circonscription selon le type de scrutin;
•Production des listes électorales.
Approche:
•Inscription biométrique des électeurs par le traitement informatique des données en vue de la constitution d’un fichier électoral.
Fichier électoral 2005 -2006
Durée: Février 2005 -juillet 2006 Nombre d’électeurs enrôlés: 25 021 703
Le Fichier 2006 est adapté pour certains scrutins:
-Direct: élections présidentielle, législative et provinciale;
-Indirect: Gouverneurs/vice-gouverneurs et sénateurs
Fichier électoral 2005 -2006
Problème: les élections urbaines, municipales et locales ne peuvent pas être organisées sur base de ce fichier à cause de l’instabilité des entités territoriales décentralisées.
Fichier électoral 2005 -2006
Solution
Adoption de la loi No08/016 du 7 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l’État et les Provinces.
Fichier électoral 2005 -2006
Après l’adoption de la loi, la CEI lance l’opération de relocalisation des électeurs afin d’adapter le fichier constitué à la nouvelle loi de 2008 sur les entités -Opération de relocalisation des électeurs:
•Placer les électeurs dans leurs groupements ou quartiers de résidence à partir de leurs adresses collectées lors de l’enrôlement;
•Affichage et consultation des listes -test pilote: à Luozi et à Kasangulu;
•Taux de réussite de l’opération 19,30%.
Fichier électoral 2005 -2006
Conclusion
•En aucun cas le fichier de 2005 ne peut prendre en charge les élections locales;
•Face à cette évidence, la CEI décide d’effectuer la mise à jour -révision partielle- du fichier électoral en 2009 avec Kinshasa comme province pilote pour les élections de 2011.
Objectifs de la révision partielle de Fichier 2005-2006
•Intégrer les nouveaux majeurs et les RD-Congolais ne s’étant faits enrôlés en 2005-2006;
•Mettre à jour des adresses de RD-Congolais ayant changé leurs lieux de résidence et correction éventuelle de leur identité;
•Intégrer les RD-Congolais ayant recouvré leur droits civiques et les démobilisés;
•Extraire les décédés de la base et les RD-Congolais ayant perdu leur droit civique
Résultats du test pilote à Kinshasa en 2009
•Deux formats de cartes en circulation
•Affluence de demande -sous-estimation des effectifs- qui a causé un débordement logistique
D’où l’abandon de la mise à jour et adoption de la refonte du fichier -révision totale
FICHIER ÉLECTORAL 2010 -2011
Révision totale
Durée: Mars 2010 -Août 2011 Nombre d’électeurs enrôlés: 32 024 640
Aboutissement
Ce fichier a permis l’organisation des scrutins présidentiel et législatif de 2011.
Faiblesses du Fichier de 2010-2011
Le fichier contient tout de même des faiblesses intrinsèques, il s’agit de :
-Présence des omis;
-Présence de doublons;
-Des groupements sans électeurs;
-Mauvais rattachement des électeurs dans le site de vote.
Problèmes:
•Non organisation des élections provinciale et sénatoriale, gouverneurs/vice-gouverneurs
•Le fichier de 2011 n’est pas en mesure de prendre en charge les élections locales.
Solutions
•Les mesures d’applications des lois ci-après ont été publiées en 2013 et 2015: N° 08/016 du 7 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l’État et les provinces et N° 10/011 du 18 mai 2010 portant fixation des subdivisions territoriales à l’intérieur des provinces.
•Fiabilisation du fichier électoral;
•Audit externe du fichier
Résultats de l’audit
1.450 000 de doublons persistants;
2. Présence 1 600 000 décédés à extraire;
3.8 500 000 des nouveaux majeurs absents;
4. Circulation des fausses cartes d’électeur.
Conclusions
OIF:
Le fichier électoral est stabilisé, mais ne peut faire l’économie d’une révision du corps électoral, au regard des normes et standards internationaux -Rapport audit OIF, page 20
Classes politiques:
-Fichier infecté -Opposition
-Fichier corrompu -Majorité
-Fichier inapproprié -Société civile
Question:
Que faut-il fait pour avoir un fichier électoral permanent?
Autres faits
1. Découpage territorial -de 11 à 26 provinces
2. Arrêt de la cour constitutionnelle;
3. Evaluation des contraintes du calendrier global par la CENI. L’option a été levé de faire une révision totale du fichier électoral pendant 486 jours
4. Résolution 2277 -avril 2016- aux points 7, 8, 9 et 10
5. Rapports de la mission concertée ONU, OIF et celui de IFES -NDI -IRI.
Etat des lieux de l’enrôlement actuel et son chronogramme
Après la consolidation du fichier, la question est de savoir combien de temps
Il faut pour arriver aux scrutins
