Le 15 juin 2026, l’Assemblée nationale a adopté par 381 voix contre 2 la proposition de loi Ngondankoy. Un raz-de-marée parlementaire qui, pour le professeur Joseph Yav Katshung, ne change rien au fond: un pouvoir constitué ne peut pas se muer en pouvoir constituant. Dans sa tribune du 4 juillet relayée par «Information en bref», l’universitaire qualifie le texte de «coup d’État constitutionnel» par voie législative, destiné à contourner l’article 220, la clause d’éternité qui fige depuis 2006 le nombre et la durée des mandats présidentiels. Son analyse s’appuie sur le «gangstérisme constitutionnel» théorisé en mai 2026 par Eugene Bakama et Ibrahim Sanda Barrie: revêtir d’habits juridiques, vote, référendum, experts, une opération de conservation du pouvoir. Quatre marqueurs structurent la démonstration: manipulation des procédures, détournement de la légalité formelle, neutralisation des contre-pouvoirs, et risque de retour des militaires quand les civils discréditent la Constitution.
Yav Katshung liste six «vices cachés» qui s’emboîtent. L’article 6 affiche l’intangibilité, mais l’article 9 ouvre une porte dérobée vers la souveraineté, la nationalité et le régime politique. L’article 87, logé dans les dispositions transitoires, est la brèche: un «dysfonctionnement majeur» suffit au Président de la République pour convoquer des experts, déclencher une assemblée constituante et dissoudre de plein droit le Parlement. Les articles 32 et 64 neutralisent le contrôle: la CENI désigne ses propres témoins, la signature et la copie des PV deviennent optionnelles. Pour l’auteur, le Parlement viole le principe «nemo judex in causa sua»: juge, partie et bénéficiaire potentiel.
L’article 219 interdit toute révision en état de siège, or l’Ituri et le Nord-Kivu y sont toujours soumis. Il mobilise la jurisprudence CEDEAO sur le Togo de mars 2024: timing avant les législatives, atteinte au suffrage direct, effet escompté de sauter les verrous de mandat. Même diagnostic pour Kinshasa. En miroir, Guinée 2020, Côte d’Ivoire 2020, Cameroun 2008, Burundi 2018. Même finalité, procédés plus feutrés. Pour Yav Katshung, l’article 220 n’est pas technique: c’est «le sceau d’un pacte de paix». Trois cent quatre-vingt-un votes ne sauraient fonder une constitution.
Référendum ou «gangstérisme constitutionnel» en RDC?
I. Le «gangstérisme constitutionnel»: du coup d’État militaire au coup d’État constitutionnel
A. Genèse d’un concept
Les professeurs Eugene Bakama et Ibrahim Sanda Barrie ont forgé, dans une analyse publiée en mai 2026, le concept de «gangstérisme constitutionnel» (constitutional gangsterism) pour désigner un phénomène qui remodèle en profondeur le paysage politique africain8. Pendant près de trois décennies, le continent avait célébré les succès de la démocratie constitutionnelle: les juntes militaires avaient regagné les casernes, les élections multipartites s’étaient généralisées, les limitations de mandats présidentiels étaient devenues les verrous protecteurs contre l’autoritarisme. Les constitutions symbolisaient une ère nouvelle où le pouvoir ne serait plus détenu à perpétuité par des «hommes forts» régnant jusqu’à la mort, l’exil ou le renversement violent.Mais derrière cette façade démocratique, une crise plus insidieuse mûrissait. Le coup d’État constitutionnel, concept que Bakama et Barrie placent au cœur de leur analyse, survient lorsque les dirigeants exploitent les instruments juridiques, référendums, amendements constitutionnels, cours de justice, commissions électorales, pour affaiblir les principes démocratiques tout en maintenant une apparence de légalité. À la différence du coup d’État militaire classique, c’est la constitution elle-même qui devient l’instrument de l’autoconservation politique. La formule est décisive, les constitutions, théoriquement conçues pour limiter le pouvoir par des mandats définis, des juridictions indépendantes et des règles électorales équitables, se muent en outils d’extension du pouvoir entre les mains d’élites dirigeantes qui dissimulent leurs objectifs derrière des formules telles que «modernisation constitutionnelle» ou «stabilité nationale».
B. Les quatre caractéristiques structurantes
Le concept identifie une pathologie dont les symptômes sont désormais récurrents sur le continent. Quatre caractéristiques structurantes le définissent.
– La première est la manipulation des procédures constitutionnelles. L’amendement ou la réécriture de la Constitution ne vise pas l’amélioration du cadre institutionnel mais la perpétuation au pouvoir du détenteur actuel. Le processus emprunte les formes de la légalité, vote parlementaire, référendum, décision juridictionnelle, mais en subvertit la substance. L’Alpha Condé guinéen de 2020 en offre l’archétype, un référendum constitutionnel qui remet les compteurs à zéro pour permettre un troisième mandat que la constitution précédente interdisait.
– La deuxième est le détournement de la légalité formelle. Le gangstérisme constitutionnel se distingue de l’arbitraire pur par son souci de respecter les formes. Chaque étape du processus est revêtue d’un habit juridique, une loi habilitante, un avis d’experts, un vote parlementaire, un scrutin référendaire. Mais ce formalisme est un leurre, il confère aux actes de conservation du pouvoir le prestige de la légitimité démocratique sans en garantir la substance. C’est ce que David Landau appelle le «constitutionnalisme abusif» (abusive constitutionalism), l’utilisation des mécanismes du droit constitutionnel pour miner la démocratie qu’ils sont censés protéger.
– La troisième est la neutralisation des contre-pouvoirs. Les institutions de contrôle, cours constitutionnelles, commissions électorales, médias, sont progressivement captées, affaiblies ou contournées. Les cours deviennent complaisantes, les commissions électorales partisanes, les médias muselés. Le concept de constitutional capture développé par Issacharoff rejoint ici celui de gangstérisme constitutionnel, il désigne le processus par lequel les institutions formellement démocratiques sont vidées de leur substance par ceux-là mêmes qu’elles sont censées contrôler.
– La quatrième est la provocation de l’intervention militaire. C’est le paradoxe le plus tragique identifié par Bakama et Barrie: le gangstérisme constitutionnel civil ne tue pas seulement la démocratie ; il ressuscite le prétorianisme militaire. Lorsque les citoyens voient les constitutions manipulées, les élections vidées de leur sens et les institutions asservies, les soldats trouvent un terreau fertile pour se présenter en «sauveurs» contre les élites corrompues. Le colonel Mamady Doumbouya, en prenant le pouvoir en Guinée en septembre 2021 après la manœuvre d’Alpha Condé, illustre ce cercle vicieux: le coup d’État constitutionnel appelle le coup d’État militaire et, la démocratie est mise en mal.
C. Le «constitutionnalisme abusif», cadre théorique complémentaire
Le concept de gangstérisme constitutionnel gagne en profondeur lorsqu’il est éclairé par la littérature académique sur le «constitutionnalisme abusif». Landau, dans un article fondateur publié dans l’UC Davis Law Review en 2013, a démontré comment les mécanismes formels du droit constitutionnel peuvent être instrumentalisés pour affaiblir la démocratie plutôt que la renforcer. Yaniv Roznai a prolongé cette réflexion dans Unconstitutional Constitutional Amendments en établissant que le pouvoir de révision n’est jamais illimité et que les amendements qui détruisent l’identité constitutionnelle sont eux-mêmes inconstitutionnels. Kim Lane Scheppele a forgé le concept d’«autocratisme légaliste» (autocratic legalism) pour décrire les régimes qui utilisent les formes du droit pour démanteler l’État de droit, une formule qui s’applique avec une précision chirurgicale au mécanisme de la proposition Ngondankoy. Rosalind Dixon et David Landau ont développé la notion de «capture constitutionnelle» (constitutional capture) pour désigner le processus par lequel un acteur politique s’empare progressivement des institutions constitutionnelles pour les retourner contre leur fonction de contrôle.
II. Les verrous constitutionnels, remparts ou ornements ?
A. L’article 220 comme clause d’éternité
L’article 220 de la Constitution de la RDC dispose: «La forme républicaine de l’État, le principe du suffrage universel, la forme représentative du Gouvernement, le nombre et la durée des mandats du Président de la République, l’indépendance du pouvoir judiciaire, le pluralisme politique et syndical ne peuvent faire l’objet d’aucune révision constitutionnelle».L’interdiction est formulée sans exception, «aucune révision». Combiné à l’article 70, l’article 220 signifie que deux mandats de cinq ans constituent un plafond intangible. Lequel article 220 a été qualifié de «Constitution dans la Constitution», le noyau irréductible qui donne à l’ensemble de l’édifice sa cohérence et sa légitimité.
La Loi fondamentale allemande consacre une logique similaire à celle de l’article 79, alinéa 3, la fameuse Ewigkeitsklausel. La Cour constitutionnelle fédérale de Karlsruhe, dans son arrêt sur le Traité de Lisbonne du 30 juin 2009, a consacré le concept d’«identité constitutionnelle» (Verfassungsidentität), intouchable même par le droit européen. L’article 220 ne protège pas des dispositions arbitrairement choisies, mais l’identité même de la République telle qu’elle a été fondée en 2006.
B. L’interdiction de révision en temps de crise et les contraintes internationales
L’article 219 interdit toute révision «pendant l’état de guerre, l’état d’urgence ou l’état de siège». À ce jour, l’état de siège est en vigueur depuis mai 2021 dans les provinces de l’Ituri et du Nord-Kivu. Des millions de citoyens sont déplacés, privés de l’exercice effectif de leurs droits civiques. Organiser un référendum constitutionnel dans ces conditions reviendrait à exclure de fait une partie significative du corps électoral. Le pouvoir constituant n’opère plus dans un vide juridique international. La Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance (CADEG), en son article 23, paragraphe 5, vise expressément les amendements portant atteinte aux principes de l’alternance démocratique. Les droits fondamentaux protégés par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) et par la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples (CADHP), ratifiés par la RDC, constituent un plancher normatif que même un pouvoir constituant ne saurait ignorer. La Commission de Venise a rappelé que les clauses d’intangibilité résistent par nature à toute modification, y compris à leur propre révision.
C. La question de la compétence parlementaire
Le Parlement, en tant que pouvoir constitué, est-il compétent pour engager un processus qui relève du pouvoir constituant originaire? Le mandataire ne peut modifier les termes de son propre mandat sans excéder sa compétence. Le problème est aggravé par un conflit d’intérêts structurel, en adoptant une telle loi, le Parlement est simultanément l’organe qui vote le texte, l’organe dont la compétence constituante est en question, et l’un des bénéficiaires potentiels du nouveau cadre. Le principe nemo judex in causa sua s’y oppose frontalement.
III. La souveraineté peut-elle se retourner contre elle-même? Réfutation d’un sophismeconstituant
Parmi les arguments avancés pour justifier le contournement de l’article 220, Ngondankoy a soutenu que le peuple ne saurait être lié par les limites qu’il s’est lui-même imposées28. L’argument peut se formaliser ainsi, le peuple est souverain; un souverain ne peut être limité que par une autorité supérieure; il n’existe pas d’autorité supérieure au peuple; donc le peuple ne peut être limité, même par ses propres choix antérieurs.
Ce syllogisme est défectueux à chaque étape. Il repose sur une conception pré-politique de la souveraineté. Rousseau lui-même distinguait la volonté de tous, somme des volontés particulières, de la volonté générale, expression du bien commun. La volonté générale n’est pas capricieuse; elle suppose un exercice réfléchi, encadré, institutionnalisé. C’est précisément cet encadrement que la Constitution organise.
L’argument confond la souveraineté comme principe et la souveraineté comme compétence. Le peuple est souverain en ce sens qu’il est la source ultime de tout pouvoir. Mais cette souveraineté ne s’exerce pas dans un vide, elle s’exerce dans et par des institutions. Kelsen a montré que dans un État de Droit, même l’organe suprême est soumis à l’ordre juridique qui l’institue.Si l’autolimitation était impossible, aucun contrat ne serait jamais contraignant, aucune promesse ne lierait jamais son auteur, aucune Constitution ne survivrait au lendemain de son adoption. L’auto-limitation est la condition de possibilité même de l’ordre juridique et de la vie en société. Le peuple de 2006 a posé des limites, y compris à lui-même, agissant dans le cadre constitutionnel. Ces limites ne sont pas une entrave à la souveraineté; elles en sont l’expression la plus haute. Ce principe trouve une consécration décisive dans la jurisprudence de la Cour de justice de la CEDEAO. Dans l’affaire Congrès pour la Démocratie et le Progrès c. Burkina Faso (2015), la Cour a affirmé que la souveraineté des États en matière de modification ou de remplacement de leur constitution «doit être exercée dans le respect des obligations internationales, en particulier celles liées à la démocratie, aux droits de l’homme et à la bonne gouvernance». Ce principe bat en brèche l’argument central de Ngondankoy selon lequel le «peuple du dehors», titulaire du pouvoir constituant originaire, ne serait lié par aucune limitation. La Cour de la CEDEAO établit au contraire qu’il existe un plancher normatif irréductible, constitué par les engagements internationaux en matière de démocratie et de droits fondamentaux, que nulle souveraineté,aussi «originaire» soit-elle, ne peut transgresser.
IV. Les vices cachés de la proposition: portrait d’un système de fraudes emboîtées
Ici, analysons certaines dispositions pour en révéler ce que Georges Liet-Veaux appelait les «vices cachés» du texte normatif, ces dispositions qui, prises isolément, paraissent techniques, mais qui, combinées en système, dessinent une architecture de contournement méthodique. La fraude à la constitution désigne l’utilisation de procédures formellement régulières pour atteindre un résultat que le constituant a voulu interdire.
A. La «double détente»: proclamer l’intangibilité d’un côté, l’évider de l’autre
L’article 6 de la proposition reprend les matières insusceptibles de révision, en apparence de respect. Mais l’article 9, alinéa 4, point b), crée un canal parallèle permettant de soumettre au référendum des dispositions relatives à la dénomination et aux symboles de l’État, à la souveraineté et à la nationalité, aux droits et libertés, à la forme de l’État et à son régime politique, ainsi qu’aux mécanismes de la révision constitutionnelle. Ces matières recoupent largement celles de l’article 220. Le tour est habile, maintenir la façade tout en ouvrant une porte dérobée.
B. L’article 87, la brèche dans le mur porteur
C’est la fraude la plus audacieuse. Placé dans les «dispositions transitoires», position qui masque sa portée sous l’apparence d’une clause technique, l’article 87 dispose: «Lorsqu’à la suite d’un dysfonctionnement majeur paralysant ou menaçant de paralyser les institutions de l’État, les règles touchant aux matières interdites de révision constitutionnelle ne sont plus adaptées à la situation politique, économique, sociale ou culturelle du pays, le Président de la République peut, avant toute initiative institutionnelle, recueillir, pour avis, l’opinion d’experts-spécialistes, convoqués en une instance nationale représentative de disciplines scientifiques intéressées par des questions constitutionnelles».
La mécanique est implacable. Premier temps, on diagnostique un «dysfonctionnement majeur». Deuxième temps, on en tire la conclusion que les clauses d’intangibilité «ne sont plus adaptées». Troisième temps, le Président convoque des experts qui, selon l’article 88, peuvent conduire à l’élection d’une assemblée constituante et à la dissolution de plein droit du Parlement.
L’article 87 transforme les clauses d’intangibilité en clauses conditionnelles, dont le respect dépend de l’appréciation discrétionnaire du Président. C’est la négation même des clauses d’éternité, dont la fonction est précisément de résister aux circonstances exceptionnelles et aux pressions conjoncturelles. La clause d’éternité qui cède devant le «dysfonctionnement» n’en est pas une, c’est un leurre normatif.
C. Quand l’arbitre désigne ses propres juges
L’article 32 organise la désignation des témoins chargés de surveiller les opérations référendaires. En cas de désaccord, c’est la CENI qui procède elle-même à la désignation. Lui confier le pouvoir de désigner ceux qui la surveillent, c’est confier au suspect le soin de choisir ses propres enquêteurs, violation flagrante du principe nemo judex in causa sua. L’article 64 parachève le dispositif, la fiche des résultats est signée par les témoins «qui le désirent»; une copie est remise «aux témoins qui en font la demande». En rendant la signature et la copie facultatives, le texte supprime tout caractère contraignant au mécanisme de contrôle.
D. Une architecture systémique de contournement
Les six fraudes identifiées, l’article 4 (élargissement du champ référendaire), l’article 24 (création de compétences d’initiative), l’article 87 (relativisation des clauses d’intangibilité), l’article 9 (canal parallèle), l’article 32 (neutralisation du contrôle) et l’article 64 (suppression de la traçabilité) forment un système cohérent dont chaque pièce renforce les autres. L’ensemble est confié à la CENI, l’institution qui a supervisé ce que les observateurs nationaux et internationaux ont qualifié de débâcle électorale lors des scrutins de décembre 2023. C’est, au sens le plus rigoureux du terme, une fraude à la Constitution érigée en système normatif.
V. Les angles morts de la légitimité démocratique et les précédents africains
A. Légalité et légitimité, une distinction cruciale
Jean-Baptiste Kabisa, dans une tribune, a posé le diagnostic avec précision en identifiant les «angles morts» de la proposition: la légitimité du Parlement qui l’adopte et les conditions concrètes d’exercice de la souveraineté populaire. La distinction entre légalité et légitimité est ici cruciale. Un référendum organisé par le pouvoir, dans un pays où des provinces entières sont sous état de siège, avec un fichier électoral débattu, ne produit pas un acte de souveraineté populaire, il produit un simulacre.
L’histoire constitutionnelle africaine récente est parsemée de «référendums» servant de paravent démocratique. Le Cameroun en 2008, la Guinée en 2020, le Burundi en 2015, autant de cas où l’instrument référendaire a été détourné pour habiller des entreprises de maintien au pouvoir. Ces dérives sont identifiables par quatre marqueurs d’une révision illégitime: la violation du pacte de paix fondateur, la personnalisation du bénéfice, la compression du temps délibératif et la neutralisation de la justice constitutionnelle.
B. Les voies de la résistance institutionnelle
À l’inverse, des exemples de résistance institutionnelle existent. La Cour constitutionnelle du Bénin, dans sa décision DCC 06-074 du 8 juillet 2006, a annulé une loi qui tentait de proroger le mandat des députés en affirmant le caractère intangible du consensus national. Dans sa décision DCC 11-067 du 20 octobre 2011, elle a traité les clauses d’intangibilité comme faisant partie du bloc de constitutionnalité qu’elles protègent elles-mêmes, consacrant le principe remarquable de l’auto-référence des clauses d’éternité. Le Conseil constitutionnel du Sénégal, dans sa décision n° 1/C/2024 du 15 février 2024, a annulé le report de l’élection présidentielle décidé par le président Macky Sall. Ces exemples montrent qu’il existe, en Afrique, des voies de résistance, à condition que les institutions soient indépendantes et que la doctrine ose nommer les choses par leur nom.
C. Le schéma récurrent du constitutionnalisme abusif en Afrique
Dans le paysage africain, les concepts de gangstérisme constitutionnel et de constitutionnalisme abusif trouvent des illustrations dramatiques. En Guinée, le référendum de 2020 a permis à Alpha Condé de remettre à zéro le compteur de ses mandats, un cas d’école, sanctionné in fine par le coup d’État de septembre 2021. En Côte d’Ivoire, le président Ouattara a invoqué en 2020 l’adoption d’une nouvelle constitution en 2016 pour prétendre que ses mandats antérieurs ne «comptaient» plus. Au Cameroun, Paul Biya gouverne depuis 1982 après avoir fait supprimer la limitation des mandats en 2008. Au Burundi, la révision constitutionnelle de 2018 a réinitialisé le compteur des mandats de Pierre Nkurunziza, aggravant une crise politique née de sa candidature contestée de 2015. Ces exemples dessinent un schéma récurrent, l’instrument constitutionnel, référendum, révision, adoption d’une nouvelle constitution, est détourné de sa fonction de protection pour devenir un vecteur de conservation autoritaire du pouvoir. La proposition Ngondankoy s’inscrit dans cette trajectoire avec une sophistication juridique supérieure. Là où Alpha Condé a procédé par référendum direct et où Ouattara a invoqué un argument de discontinuité constitutionnelle, le mécanisme congolais passe par une loi ordinaire qui crée un processus en quatre étapes, commission d’experts, consultation institutionnelle, assemblée constituante, référendum. L’habillage procédural est plus élaboré, mais la finalité reste identique, contourner les limitations constitutionnelles au profit du pouvoir en place. C’est, si l’on ose la formule, un gangstérisme constitutionnel en costume trois-pièces.
VI. Le précédent togolais devant la Cour de justice de la CEDEAO: un miroir pour la RDC
A. Le changement constitutionnel au Togo en 2024: radiographie d’une mutation institutionnelle
Le 25 mars 2024, l’Assemblée nationale togolaise a adopté la loi n° 2024-005 portant nouvelle Constitution, opérant un basculement radical du régime politique. Le système présidentiel, dans lequel le chef de l’État était élu au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans renouvelable une fois, cédait la place à un régime parlementaire où le président de la République n’est plus qu’un «arbitre» symbolique, tandis que le véritable pouvoir exécutif est transféré au président du Conseil des ministres, automatiquement désigné comme chef du parti ou de la coalition majoritaire à l’Assemblée nationale. Sous le nouveau dispositif, le président du Conseil cumule des prérogatives considérables: présidence du Conseil des ministres, commandement suprême des forces armées, définition et conduite de la politique nationale et étrangère, nomination des fonctionnaires civils et militaires, exercice du pouvoir réglementaire.
La manœuvre était d’une transparence à peine voilée. La réforme fut adoptée quelques semaines seulement avant les élections législatives, initialement prévues pour le 20 avril 2024 puis reportées au 29 avril 2024, sans consultation nationale préalable significative. Le président sortant, Faure Gnassingbé, au pouvoir depuis 2005 dans la continuité d’une dynastie présidentielle de près de six décennies, se trouvait ainsi en position de conserver le pouvoir exécutif sous une forme institutionnelle nouvelle, en tant que président du Conseil, doté de pouvoirs presque identiques à ceux du président de la République qu’il avait été53. L’ancien article 59 de la Constitution de 1992 prévoyait un mandat présidentiel de cinq ans, limité à deux mandats, une limitation que la réforme de mars 2024 rendait purement théorique en supprimant l’élection directe elle-même.
B. L’arrêt de la Cour de justice de la CEDEAO: les critères d’un changement anticonstitutionnel
Saisis par des organisations de la société civile et des partis d’opposition togolais, les juges d’Abuja ont rendu, le 29 janvier 2026, un arrêt d’une portée considérable. La Cour a conclu que la modification constitutionnelle adoptée le 25 mars 2024, compte tenu de son timing, de son contenu et de son effet escompté, violait l’article 23, paragraphe 5, de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance (CADEG) et constituait un «changement inconstitutionnel de gouvernement» au sens de cette disposition. Le raisonnement de la Cour repose sur trois critères cumulatifs dont la pertinence dépasse le seul cas togolais.
– Le critère du timing. La Cour a relevé que la réforme constitutionnelle avait été adoptée quelques semaines avant des élections législatives déjà programmées, ce qui soulevait «des questions quant à la légitimité du processus et à la représentativité de l’Assemblée»56. Ce calendrier suggérait que l’objectif n’était pas l’amélioration du cadre constitutionnel mais la reconfiguration des règles du jeu politique à la veille d’une échéance électorale. Le parallèle avec la situation congolaise est frappant, la proposition de loi Ngondankoy, adoptée en juin 2026, intervient dans un contexte politique dominé par la question du troisième mandat et les tensions autour de l’article 220.
– Le critère du contenu. La Cour a estimé que la suppression de l’élection du président de la République au suffrage universel direct constituait une atteinte au droit des citoyens de participer à la conduite des affaires publiques, garanti par l’article 13(1) de la CADHP et l’article 25(a) du PIDCP57. En RDC, la proposition Ngondankoy ne supprime certes pas l’élection présidentielle directe, mais elle ouvre une brèche permettant de modifier, par voie référendaire, les matières intangibles de l’article 220, y compris la durée et le nombre des mandats présidentiels. Le contenu est différent; la finalité est convergente.
– Le critère de l’effet escompté. C’est le critère le plus incisif. La Cour a jugé que «le moment choisi et la teneur de la modification de mars 2024 indiquent que son objectif premier était de contourner les limites imposées au mandat présidentiel par la Constitution précédente, permettant ainsi au président sortant de conserver le pouvoir sous une nouvelle forme institutionnelle». En rappelant sa propre jurisprudence dans l’affaire Amadou Cellou Dalein Diallo et autres
c. République de Guinée, la Cour a considéré qu’une nouvelle constitution permettant au président de briguer un troisième mandat violait le principe du changement démocratique de gouvernement prévu à l’article 23(5) de la CADEG59. L’analogie avec l’article 87 de la proposition Ngondankoy, qui permet au Président de la République de déclencher un processus de révision des clauses d’intangibilité au motif d’un «dysfonctionnement majeur», est saisissante: dans les deux cas, le bénéficiaire du maintien au pouvoir est simultanément l’initiateur du processus de contournement.
C. Leçons pour la RDC: le recours aux instances régionales et internationales
L’arrêt togolais enseigne trois leçons majeures pour la situation congolaise.
– Premièrement, les juridictions régionales africaines sont désormais des remparts actifs contre les manipulations constitutionnelles. Lorsque les cours nationales, souvent captives du pouvoir exécutif, faillissent à leur mission de gardiennes de la Constitution, les cours régionales peuvent prendre le relais. La RDC, bien que n’étant pas membre de la CEDEAO, est partie à la CADHP et relève de la compétence de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples siégeant à Arusha60. Un recours contestant la conformité de la proposition Ngondankoy avec la CADEG et avec la CADHP serait juridiquement envisageable et politiquement significatif.
– Deuxièmement, la notion de «changement inconstitutionnel de gouvernement» au sens de l’article 23(5) de la CADEG ne se limite pas aux coups d’État militaires. L’arrêt togolais confirme qu’elle englobe les manipulations constitutionnelles civiles visant à contourner les principes de l’alternance démocratique. La proposition Ngondankoy, en créant un mécanisme législatif permettant de soumettre à référendum les matières intangibles de l’article 220, relève potentiellement de cette qualification.
– Troisièmement, le critère de l’effet escompté développé par la Cour de la CEDEAO fournit un outil analytique précieux. Il ne suffit plus d’examiner la lettre d’un texte pour en apprécier la constitutionnalité; il faut en scruter la finalité réelle. Appliqué à la proposition congolaise, ce critère conduit à une conclusion sans équivoque: un texte dont l’exposé des motifs reconnaît qu’il vise à «réaliser un changement constitutionnel en douceur» des matières intangibles ne peut prétendre à l’innocence procédurale.
VII. Application de la grille du gangstérisme constitutionnel à la proposition congolaise
La proposition Ngondankoy satisfait, à un degré remarquable, chacun des critères du gangstérisme constitutionnel théorisé par Bakama et Barrie.
– Elle manipule les procédures constitutionnelles: une loi ordinaire se voit confier la mission de créer un mécanisme de contournement de l’article 220, en empruntant la procédure de l’article 5, alinéa 3, une habilitation procédurale transformée en compétence constituante.
– Elle détourne la légalité formelle: le vote parlementaire du 15 juin 2026 (381 voix pour, 2 contre) confère au texte l’onction démocratique sans en garantir la légitimité constitutionnelle. L’exposé des motifs lui-même reconnaît que l’objectif est le «changement constitutionnel en douceur» des matières intangibles, aveu qui, sous couvert de transparence, révèle la finalité subversive du dispositif.
– Elle neutralise les contre-pouvoirs: l’article 32 confie à la CENI le soin de désigner ses propres contrôleurs; l’article 64 rend facultatifs les mécanismes de traçabilité; l’article 87 soumet les clauses d’intangibilité à l’appréciation discrétionnaire du Président.
– Quant au risque de provocation de l’instabilité, l’histoire récente de la RDC, un pays qui a connu deux guerres continentales, des transitions chaotiques et des élections contestées, devrait suffire à mesurer les conséquences d’une manipulation constitutionnelle dans un contexte de fragilité institutionnelle. L’avertissement de Bakama et Barrie résonne avec une acuité particulière: «Lorsque les constitutions deviennent des instruments de conservation du pouvoir plutôt que des garde-fous, la démocratie s’affaiblit. Le danger le plus profond est que la perte de confiance publique dans les institutions civiles puisse légitimer l’intervention militaire.»61 Bakama et Barrie dénoncent par ailleurs avec justesse l’incohérence de l’architecture de gouvernance africaine: tandis que l’Acte constitutif de l’Union africaine et les protocoles de la CEDEAO s’opposent clairement aux changements anticonstitutionnels, leur application reste inégale. Les réponses aux coups d’État militaires sont rapides, sanctions, suspensions, mais les critiques contre les manipulations constitutionnelles par des présidents en exercice sont tardives ou contenues. Cette asymétrie affaiblit les normes démocratiques et alimente le cynisme populaire.
Pour la RDC, le diagnostic est d’autant plus pertinent que le pays se trouve à un carrefour. Si la proposition Ngondankoy est promulguée et mise en œuvre, elle établira un précédent continental, celui d’une loi ordinaire réussissant à relativiser des clauses d’éternité, sans que ni la justice constitutionnelle nationale ni les instances régionales n’aient pu s’y opposer efficacement.
Que conclure?
La Constitution de 2006, avec tous ses défauts, est le fruit d’un compromis historique arraché après des décennies de dictature, de guerre et de souffrance. Son article 220 n’est pas un ornement juridique, c’est le sceau d’un pacte de paix. Le briser, ce n’est pas libérer le peuple; c’est le livrer, une fois de plus, à l’arbitraire de ceux qui parlent en son nom.
Le 15 juin 2026 restera dans les annales comme le jour où 381 députés ont cru, ou feint de croire, qu’une loi ordinaire pouvait accomplir ce que seul le pouvoir constituant originaire est habilité à faire. L’écrasante majorité du vote ne change rien à la validité de l’objection juridique: l’unanimité n’a jamais été une source de légalité constitutionnelle. Trois cent quatre-vingt-un votes ne peuvent pas transformer une loi organique en pouvoir constituant, pas plus qu’un million de signatures ne peuvent abolir la hiérarchie des normes.Le Prof. Ngondankoy, dont nous ne mettons en cause ni la compétence ni l’érudition, a choisi. Il a choisi la posture du député au détriment de celle du constitutionnaliste. Il a choisi l’efficacité politique au détriment de la cohérence scientifique. Il a choisi de devenir le serrurier de verrous qu’il avait lui-même enseigné à ses étudiants comme inviolables.
Ce choix ne lui appartient pas en propre. Il pose une question qui concerne toute la communauté des constitutionnalistes africains: la science du droit peut-elle survivre lorsque ceux qui l’enseignent la plient aux nécessités du pouvoir qu’ils servent ? La réponse, nous le savons depuis Montesquieu, est non. Car «c’est une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser ; il va jusqu’à ce qu’il trouve des limites».
L’arrêt de la Cour de justice de la CEDEAO sur le changement constitutionnel togolais de 2024 montre que les juridictions régionales africaines sont désormais prêtes à qualifier de «changement inconstitutionnel de gouvernement» les manipulations constitutionnelles civiles. Le concept de «gangstérisme constitutionnel», théorisé par Bakama et Barrie, nomme avec précision ce que la proposition Ngondankoy met en œuvre: l’utilisation des formes du droit pour subvertir la substance de l’État de droit. De la Guinée d’Alpha Condé au Togo de Faure Gnassingbé, du Cameroun de Paul Biya au Burundi de Pierre Nkurunziza, le schéma est le même, seule la sophistication du mécanisme varie. Ces limites, en RDC, s’appellent l’article 220. Elles sont le rempart. Elles doivent le rester.
Professeur Yav KATSHUNG
