La Cour constitutionnelle a rendu son verdict mardi: un arrêt qui encadre strictement la tenue d’un référendum. Tout en déclarant «conforme à la Constitution sous réserve» la loi fixant les modalités d’organisation de la consultation, la Haute cour a limité à quatre le nombre de matières pouvant y être soumises. Elle a, par la même occasion, supprimé de la loi la notion jugée trop vague de «matières d’importance fondamentale pour la vie de la nation». Une décision qui intervient après plusieurs semaines de tensions politiques autour d’un projet accusé par l’opposition de vouloir contourner la Constitution.
Une validation sous conditions
Réunis en audience publique, Dieudonné Kamuleta et ses coéquipiers se sont prononcés après avoir examiné pendant plusieurs jours le texte adopté fin juin par l’Assemblée nationale et le Sénat.
Ils ont conclu que la loi était conforme à la loi fondamentale, mais à condition d’en appliquer treize articles selon l’interprétation qu’en donne la Cour constitutionnelle. Parmi ces articles figure l’article 4, considéré comme central. C’est lui qui définit l’objet du référendum.
Dans la version votée par le Parlement, il évoquait des «matières d’importance fondamentale pour la vie de la nation» sans autre précision. Pour la Cour, cette formulation ouvrait la porte à une interprétation extensive. Dans son arrêt, elle estime que «le principe de sécurité juridique et d’intelligibilité de la loi» impose une définition précise.
Elle décide donc de substituer à cette formule une liste fermée, tirée directement des dispositions constitutionnelles existantes. En conséquence, les deux autres alinéas de l’article 4 sont supprimés.
La loi promulguée ne retiendra que la nouvelle rédaction imposée par la Cour.
Quatre hypothèses, pas une de plus
Désormais, et sauf nouvelle révision constitutionnelle, un référendum en République Démocratique du Congo ne pourra porter que sur quatre cas de figure. La Cour retient d’abord le transfert de la capitale du pays. Elle vise ensuite la cession, l’échange ou la jonction de territoires. Elle inclut également la révision de la Constitution. Enfin, elle ouvre la voie à l’adoption d’une nouvelle Constitution, sur initiative du peuple RD-congolais. La Cour justifie ce choix par la nécessité de se référer aux hypothèses déjà prévues par la Constitution du 18 février 2006. Elle ajoute le pouvoir reconnu au peuple d’initier l’adoption d’une nouvelle Constitution, qu’elle qualifie de «souverain, inaliénable et inconditionnel».
«La justesse du droit réside dans la justesse des mots», écrivent les juges pour motiver la suppression des alinéas jugés redondants. A priori, cette clarification semble répondre à une inquiétude récurrente de l’opposition et de la société civile. Plusieurs organisations, dont le Cadre de concertation des forces politiques et sociales, C64, la Conférence épiscopale nationale du Congo, CENCO, et l’Eglise du Christ au Congo, ECC, craignent qu’un référendum ne soit utilisé pour remettre en cause des articles verrouillés de la Constitution, notamment ceux relatifs à la limitation des mandats présidentiels, sans que le sujet ne soit explicitement mentionné.
Pour l’opposition, deux hypothèses risquent désormais de concentrer les crispations. La troisième, consacrée à la révision de la Constitution, bute sur l’article 219 de la loi fondamentale. Comment envisager une révision alors que le pays est en situation de guerre et que deux de ses provinces sont placées sous état de siège?
L’argument risque de revenir avec force dans le débat. La quatrième, relative à l’adoption d’une nouvelle Constitution, est aussi «jugée explosive». Si la Cour la conditionne à l’initiative du peuple, avec 250.000 signatures, plusieurs cadres de l’opposition pourraient estimer que la Constitution de 2006 n’a pas prévu le cas d’une nouvelle Constitution. Ils y verraient une brèche potentiellement ouverte pour contourner l’article 220 sur la limitation des mandats.
Claudel Lubaya a déjà déclaré que la sentence de la Cour constitue un passage en force avant d’appeler à une remobilisation dans la rue.
De nouvelles étapes avant le vote
Au-delà de la définition de l’objet et des débats susceptibles d’en découler, la Cour a assorti la loi de plusieurs «réserves d’interprétation» qui alourdissent la procédure. L’article 7, qui détermine les conditions de recours au référendum, est concerné. Selon la nouvelle mouture validée par la Cour, en cas de dysfonctionnement majeur des institutions ou pour toute question relevant de l’article 4, le président de la République devra d’abord recueillir l’avis d’experts. Il devra pour cela créer, par ordonnance, une «commission nationale multidisciplinaire de réflexion». Cette commission disposera de 30 jours pour identifier la matière à soumettre au vote et remettre un rapport au chef de l’Etat. Le rapport pourra être accompagné d’un avant-projet de loi référendaire ou d’un avant-projet de Constitution.
La Cour introduit ici une condition supplémentaire et majeure: lorsque le référendum porte sur l’adoption d’une nouvelle Constitution, la mise en place de cette commission ne pourra intervenir qu’après le dépôt d’une pétition réunissant 250.000 signatures de citoyens congolais favorables au projet. Pour le transfert de la capitale, l’article 8 prévoit désormais que l’initiative peut également émaner d’une pétition citoyenne de 100.000 signatures, en plus du président de la République, du gouvernement ou de l’une des chambres du Parlement. Pour la cession de territoires, l’initiative reste réservée au président de la République, via la négociation et la ratification d’un traité international, lui-même soumis ensuite à référendum.
L’Assemblée constituante encadrée dans le temps
L’article 9, relatif à l’éventuelle convocation d’une Assemblée constituante, a également été revu. La Cour a exigé le remplacement de l’expression «projet de loi de changement de règle constitutionnelle» par «projet de Constitution», jugée plus appropriée juridiquement. Le texte validé précise que l’Assemblée constituante sera convoquée par ordonnance présidentielle. Elle devra adopter son règlement intérieur et élire un bureau présidé par le président de l’Assemblée nationale, secondé par celui du Sénat. Sa mission sera strictement limitée: examiner et adopter le projet de Constitution à la majorité des trois cinquièmes de ses membres. Elle disposera pour cela d’un délai maximum de 30 jours à compter de l’adoption de son règlement intérieur. Une fois son ordre du jour épuisé, elle sera automatiquement dissoute. La Cour précise par ailleurs qu’en cas de rejet du projet par le peuple lors du référendum, «la Constitution actuellement en vigueur demeurera pleinement applicable».
Droits des électeurs et équité de la campagne
Le chapitre de la loi consacré à la campagne référendaire n’a pas échappé aux réserves de la Cour. L’article 10, qui confie à la Commission électorale nationale indépendante -CENI-, la tâche de vulgariser le projet trois mois avant le scrutin, devra désormais mentionner explicitement «et à l’étranger». La Cour se réfère à sa jurisprudence de 2022 et à l’article 5 de la Constitution pour rappeler que tous les RD-Congolais, résidant au pays ou à l’étranger, jouissent du droit de participer au référendum. L’article 12, sur les rassemblements publics, est validé sous réserve d’être lu à la lumière de l’article 26 de la Constitution qui consacre la liberté de réunion. La Cour juge imprécise la notion de «rassemblement non» utilisée par le législateur. L’article 14, qui interdit l’utilisation des biens et du personnel de l’Etat à des fins de campagne, voit l’expression «forces sociales en présence» remplacée par «quiconque». Objectif: donner une portée plus universelle à l’interdiction.
Un droit de contestation élargi
Autre modification de taille: le contentieux post-référendaire. L’article 19 limitait le droit de saisir la Cour au procureur général et aux partis politiques. La Cour juge cette liste trop restrictive et contraire au principe d’égalité. Elle l’élargit donc au président de la République, au gouvernement après délibération en Conseil des ministres, à la moitié des membres de chacune des chambres du Parlement, et à 100.000 citoyens réunis en pétition. Les recours devront être introduits dans les huit jours ouvrables suivant la publication des résultats provisoires par la CENI. Ils seront examinés sans frais selon la procédure du contentieux électoral.
Le prochain jalon sera la promulgation de la loi par le président de la République et la publication de l’arrêt en annexe au Journal officiel, comme l’a ordonné la Cour. Viendra ensuite le moment de prendre le décret de convocation du référendum. Cette étape sera scrutée de près. Elle dira si le Pouvoir entend respecter à la lettre les treize réserves posées par la Cour ou s’il tente de s’en affranchir. Les juristes rappellent que ce n’est pas la première fois que la Cour constitutionnelle use de la technique du «conforme sous réserve». En 2018, elle l’avait déjà fait pour la loi électorale, en imposant des délais et des garanties. Plusieurs de ces réserves n’avaient cependant pas été respectées dans les faits, ce qui avait alimenté les contestations post-électorales. Cette fois, la Cour a pris les devants en ordonnant la publication de son arrêt avec la loi. Une manière de rendre ses conditions directement opposables. Reste que le climat politique demeure tendu à Kinshasa. L’annonce d’un possible référendum avait déjà provoqué des manifestations et des appels au dialogue.
La réaction des différentes branches de l’opposition, de la CENCO et de l’ECC sera du reste très scrutée pour déterminer si l’encadrement imposé par la Cour suffit à écarter les soupçons autour des troisième et quatrième matières, ou si le débat sur un éventuel troisième mandat se déplace désormais sur le terrain de l’article 219, des 250.000 signatures et du rapport de force politique.
