Au Congo-Kinshasa, la fin de l’année 2017 ouvre l’arène des stratégies électorales. Les dernières semaines ont montré que les batailles politiques se sont déportées sur le terrain d’une deuxième réforme électorale au cours d’un même processus électoral. Entre les procédures judiciaires contre les opposants, les violations des droits humains et les restrictions des libertés publiques, les répressions militaires et policières -et même des massacres-, les stratégies politiques se font électorales. La nouvelle loi électorale qui vient d’être adoptée au Parlement risque de bouleverser profondément les équilibres des forces en présence. L’impression d’un processus quadrillé juridiquement en faveur d’une des parties prenantes, pose désormais la question de la crédibilité du processus électoral en cours. Cette analyse tente de scruter l’après 31 décembre 2017 à la lumière de la nouvelle Loi électorale. Cette loi n’étant pas encore promulguée, il est encore tôt d’en analyser le contenu. Sous réserve d’un renvoi de la loi au Parlement pour une seconde lecture, nous partirons de ses grandes innovations dont nous décrypterons les motifs officiels et les motivations politiques. Et si la loi est promulguée en l’état, comment doivent se comporter les acteurs de l’Opposition et de la Société civile pour en pondérer à moyen terme l’impact négatif? Tel sera l’objet de la dernière partie de cette analyse. Une hypothèse guide cette analyse: avec la Loi électorale qui vient d’être votée, il pourrait ne s’agir, pour le parti du Président Kabila, que, d’abord et avant tout, d’une stratégie de programmation juridique d’une survie politique post-électorale. Au-delà des explications et justifications officielles -rationalisation des moyens, limitations des candidatures fantaisistes, moralisation de la politique, etc.-, la réforme de la Loi électorale se donnerait à lire comme une réponse du Parti du peuple pour la reconstruction et la démocratie -PPRD- à la question fondamentale: «comment faire pour ne pas disparaître après les élections?».
- Contexte de la réforme de la Loi électorale
Un fil d’Ariane idéal pour le PPRD, ainsi pourrait-on qualifier le projet de Loi électorale venu du Gouvernement et qui vient d’être adopté au Parlement. C’est la deuxième fois qu’au cours de ce même processus électoral la Loi électorale soit changée. En effet, en janvier 2015, la Majorité présidentielle a introduit une première réforme dont le fameux article 8 subordonnait la répartition des sièges au recensement général de la population. Après 3 jours de protestations populaires et de répression sanglante dans le pays, l’art. 8 a été supprimé de la loi, mais non l’art. 115 dont l’alinéa 1er liait le calcul du quotient électoral au nombre total d’habitants de la RD-Congo. C’est juste ce dernier article qu’il s’agissait de changer en 2017, afin de rattacher la répartition des sièges au nombre d’électeurs enrôlés. C’est d’ailleurs cela que la CENI a demandé dans ses contraintes et qui explique les courts délais impartis à la discussion de cette réforme.
Mais la loi votée au Parlement et transmise au Président de la République, introduit des modifications profondes du système électoral dans la précipitation et sans consensus minimal entre parties prenantes. Entre 2015 et 2017, deux stratégies politiques du Pouvoir se succèdent: la stratégie du glissement par le recensement général de la population -2015- a cédé le pas à celle du verrouillage juridique du processus électoral, le glissement ayant été obtenu au travers des manœuvres dilatoires transformées en contraintes techniques par la CENI. Un autre élément du contexte doit être noté à ce niveau: les grandes options de la nouvelle Loi électorale ont été présentées lors de la réunion du PPRD comme «une initiative venue d’ailleurs mais -qui- rencontre ce que nous avons toujours voulu». Cet ailleurs n’est autre que la Commission électorale nationale indépendante -CENI. Dès le dialogue de la Cité de l’UA, son président évoquait ces changements du système électoral dans les mêmes termes que ceux qu’on retrouve dans l’exposé des motifs de la loi. L’histoire dira s’il ne s’est pas agi des connivences politiques. Le président de la CENI reconnaît avoir conseillé le Gouvernement pour cette réforme.
- Innovations, motifs officiels et motivations inavouées
Les innovations introduites dans la Loi électorale ont suscité un tel débat passionné que l’opinion nationale a fini par oublier que les élections ont encore été retardées d’une année. Ces innovations ont officiellement pour objectifs la limitation du coût élevé des élections et la moralisation de la vie politique. Mais des faits récents jettent un doute sur ces motifs officiels et astreignent à la circonspection. Pour s’en convaincre, il suffit en effet, d’en évoquer quelques-uns:
- Lors de la révision constitutionnelle de janvier 2011, la Majorité présidentielle a prétendu qu’on ramenait la présidentielle à un seul tour pour diminuer le coût financier des élections. Mais nous avons eu en cette année-là les élections les plus chères de toute l’histoire du pays. L’élection des députés provinciaux qui était couplée avec le second tour de la présidentielle n’a plus jamais été organisée. Avec le recul, il s’avère que le pays n’a pas gagné au change. Ni démocratiquement ni financièrement encore moins politiquement.
- En 2015, le recensement général de la population a été présenté comme un préalable aux élections crédibles et incontestables et comme une marque de modernisation du pays. Deux ans plus tard, personne n’en parle et l’ONIP n’est plus qu’un souvenir lointain auquel il faudra toujours rattacher les tueries de janvier 2015.
- Des documents audios d’une réunion du PPRD publiés par «Jeune Afrique», ont jeté une lumière collatérale sur les vraies raisons de cette deuxième réforme de la Loi électorale. Ces documents nous serviront d’appui dans la recherche des motivations sous-tendant les innovations introduites dans la Loi électorale. Sous réserve d’un hypothétique renvoi de la loi pour une seconde lecture -hypothèse très peu probable-, nous prendrons en compte quatre de ses innovations majeures dans cette analyse. Nous en présenterons tour à tour le sens, les motifs officiels et les motivations politiques. Il est important de noter que les différentes innovations sont des éléments distincts d’une seule et même stratégie politique. Il serait donc erroné, au-delà de la simple distinction pédagogique, de les séparer les unes des autres.
2.1 Le seuil de représentativité nationale
La première innovation de la nouvelle Loi électorale est l’introduction d’un seuil de représentativité nationale. Ce seuil dit national désigne un pourcentage minimal des voix calculé sur base des suffrages valablement exprimés au niveau national, pourcentage en-dessous duquel le candidat indépendant ou la liste d’un parti ou regroupement politique n’a pas droit à un siège, malgré les voix réellement obtenues dans une circonscription à plusieurs sièges. Aux dernières nouvelles, le seuil d’un pourcent au niveau de la circonscription électorale proposé par le Sénat a été rejeté par l’Assemblée nationale qui a retenu l’option d’un seuil d’un pourcent au niveau national. Le seuil de représentativité au niveau de la circonscription électorale aurait été ce pourcentage minimal pour participer localement à la répartition des sièges. L’acquisition d’un siège reste toujours dépendante du quotient électoral. L’exposé des motifs de la nouvelle Loi électorale donne les arguments ayant plaidé en faveur de l’introduction du seuil de représentativité nationale, notamment 1. la réduction du coût excessif des élections dû à l’inflation des partis et des candidatures fantaisistes; 2. le regroupement des acteurs et des partis politiques en de grandes composantes en nombre réduit et 3. la moralisation de la vie politique par la lutte contre la transhumance politique.
A ces motifs officiels correspondent des motivations inavouées exprimées clairement par le Secrétaire général -SG- du Parti présidentiel en ces termes: «…on a nos chances de succès si éventuellement cette loi telle que suggérée ou les introductions de changement que nous allons faire -passent- afin que triomphe notre point de vue. C’est pour cela qu’on a aussi une majorité. Et non pas subir l’effet de bombe parce que l’Opposition a le vent en poupe -et que- nous devons nous incliner». De ce propos qui n’a pas été contesté, on voit bien que l’auteur relie les chances de succès électoral du PPRD à l’adoption de cette Loi électorale destinée à limiter «l’effet de bombe» dû au fait que «l’Opposition a le vent en poupe». Dans sa deuxième intervention, le même SG parle de l’adoption de ces innovations comme étant «quelque chose qui nous remet sur pied pour être beaucoup plus à l’aise» dans le partage du gâteau -postes ministériels dans un gouvernement.
Il appert de ces propos que la réduction du coût des élections n’est pas la principale motivation de l’introduction du seuil. D’ailleurs, pour faire voter la loi par des députés payés par le trésor public, il a fallu, selon certains députés, un «encadrement» de USD 2500 -soudoiement des députés de la majorité au pouvoir. On ne peut pas vouloir réduire les coûts des élections, tout en entretenant la corruption ou en introduisant d’onéreuses réformes comme les machines à voter. Il est question en fait d’une stratégie de survie politique post-électorale.
Rappelons en même temps que cette innovation répond aussi à une sorte de «dégagisme» post-électoral observé en 2011. Face à l’émergence des mouvements citoyens qui peuvent promouvoir des candidatures citoyennes non politiques, le seuil de représentativité limite drastiquement, pour ne pas dire écarte la possibilité d’élection des candidats indépendants.
2.2 L’introduction de la machine à voter
Dans un article récent, nous avons montré les énormes risques et les immenses défis techniques liés à l’introduction de la machine à voter. Nous avions alors souligné les défis de la complexité de cette procédure de vote pour un électorat analphabète; ceux de la durée légale du vote et au secret du vote; de la transparence des opérations électorales; du fonctionnement optimal desdites machines dans un environnement sans électricité ni internet haut débit ou ceux des preuves matérielles lors des contentieux électoraux, etc. On pourrait se référer utilement à cet article pour plus de détails. A la réduction des coûts financiers des élections s’ajoute l’économie de temps comme motifs officiels de cette innovation. Dans l’article ci-haut évoqué, nous avons montré que les gains financiers ou de temps rattachés à la machine à voter ne sont qu’imaginaires, au regard du coût jusqu’à ce jour tenu secret de ces machines et du temps que requerra la complexité du vote. Nous avons aussi rappelé que c’est le facteur humain qui détermine l’usage que l’on fera d’une machine dans un contexte déterminé. Il suffit de rappeler ici deux éléments importants qui méritent d’être soulignés:
- Cette innovation se fait dans une sorte de duplicité inexpliquée. En effet, le Projet du Gouvernement comprenait la suppression de l’art. 237 ter de l’ancienne loi électorale qui interdit le vote électronique. Cet article n’a pas été supprimé, mais c’est la machine à voter qui disparaît totalement et du cadre juridique et du calendrier électoral. Selon le nouveau langage convenu, «la machine à voter n’est pas un vote électronique» -Nangaa. On comprend pourquoi le Président de l’Assemblée nationale et secrétaire de la MP pouvait se réjouir dans la réunion stratégique du PPRD du fait que M. Corneille Nangaa a bluffé les opposants par cet argument fallacieux. La machine à voter est bel et bien maintenu malgré le maintien de l’art. 237 ter. Elle fait partie du dispositif stratégique du Pouvoir en place pour gagner les élections. Le calendrier électoral ne dit rien sur la procédure ni les délais d’acquisition de fameuses machines à voter.
- La nouvelle loi électorale n’intègre aucune disposition légale susceptible d’encadrer les aspects innovants de l’introduction du vote électronique. Les témoins des partis politiques et les observateurs nationaux et internationaux auront-ils le droit d’observer par exemple la programmation initiale des machines -déterminante pour tout le processus de vote-, l’agrégation des données électorales, la transmission cryptée de ces données des BVD vers le serveur de collecte, la gestion de la base des données, etc.? Lesquels des PV manuels et électroniques auront valeur légale de preuves juridiques en cas de contentieux? En rapport avec l’introduction des machines, s’est-on soucié de la formation minimale des juges chargés d’examiner les contentieux électoraux? Autant de questions non prises en compte, mais qui ne tarderont pas à polluer le processus électoral et, particulièrement, l’annonce des résultats et la période qui suivra celle-ci.
2.3. L’augmentation de la caution non remboursable et l’encadrement des défections au sein des partis politiques
Ces deux dernières innovations ont pour objectifs officiels la diminution des candidatures fantaisistes et la moralisation de la vie politique. Mais on pourrait dire qu’elles visent à limiter et encadrer les défections pré-électorales qui risquent d’affecter bientôt les grands ensembles politiques. Le PPRD ne veut pas revivre l’expérience d’une nouvelle fronde comparable à celle du G7. On charge la Loi électorale des solutions aux problèmes que la loi sur les partis politiques règle déjà et on instaure une démocratie élitiste, mais d’une élite de l’argent facile. Dans le point suivant, nous nous proposons d’analyser comment certains aspects de toutes ces innovations impacteront le processus électoral. Parlant du multipartisme sauvage qui pollue l’atmosphère politique au Congo-Kinshasa, l’ancien magistrat Jean-Bosco Kongolo fait remarquer que l’application rigoureuse de la loi portant organisation et fonctionnement des partis politiques suffit pour éliminer les partis ne répondant pas aux critères légaux. A titre d’exemple, l’article 5, alinéa 1er, a. dispose que: «Dans leurs création, organisation et fonctionnement, les partis politiques veillent: a. à leur caractère national et ne peuvent ni s’identifier à une famille, à un clan, à une tribu, à une ethnie, à une province, à un sous-ensemble du pays, à une race, à une religion, à une langue, à un sexe ou à une quelconque origine, ni instituer toutes discriminations fondées sur les éléments ci-dessus».
- Impact de la réforme sur le processus électoral, cas de figure et recommandations
Comme on le sait, la transparence et la crédibilité d’un processus électoral ainsi que son caractère apaisé dépendent avant tout du caractère juste et consensuel de la loi. La stratégie politique du PPRD vient de compromettre ces fondamentaux des élections pluralistes par l’adoption d’une Loi électorale qui risque de ne pas garantir le caractère sacré du suffrage universel et la vérité des urnes.
Si cette loi électorale est promulguée telle qu’elle a été votée au Parlement, elle aura un impact considérable sur la vie politique et sur le processus électoral en particulier. Nous nous proposons d’esquisser de manière prospective certains aspects des évolutions politiques probables -consécutives à la promulgation de la Loi électorale- et des pistes alternatives susceptibles de promouvoir la pondération des rapports de force entre les parties prenantes au processus électorales. En d’autres termes, si la nouvelle Loi électorale impose un rapport de force favorable au Pouvoir en place, que peuvent faire l’Opposition politique et la Société civile pour équilibrer ce rapport et garantir un processus électoral ouvert et crédible? Tel est l’objectif de cette dernière partie de notre analyse.
3.1 Une phase de décomposition et recomposition politiques
L’une des premières conséquences de la réforme en cours me semble, à moyen terme, une décomposition et une recomposition politique profondes. Les grands regroupements politiques actuels risquent très probablement de se décomposer profondément ou partiellement. D’ailleurs, les deux grands ensembles actuels -MP et Rassemblement de l’Opposition- ne tiennent qu’en référence au Président Kabila, les uns pour son maintien, les autres pour son départ. Sans cette référence paradoxale à un président constitutionnellement hors-mandat et hors-jeu, les deux grandes plateformes politiques congolaises disparaitraient presque automatiquement. La Loi électorale pourrait faciliter cette disparition. Des cendres de cette décomposition politique émergeront probablement de nouveaux regroupements plus électoraux que politiques. Car, jusqu’à présent, on a eu des regroupements politiques sans stratégies électorales. Les nouveaux regroupements seront électoraux ou ne survivront pas du tout.
C’est dans cette perspective que les opposants politiques et les mouvements citoyens ont tout intérêt à penser rapidement des stratégies nouvelles de regroupement électoral. En effet, la Loi électorale favorise les grands ensembles au détriment de petits partis et des candidats indépendants. Les alliances électorales sont donc la seule voie possible de succès électoral.
- Pour le Rassemblement de l’Opposition et ses alliés, la nouvelle donne légale implique la nécessité d’aborder enfin la question qui fâche, à savoir la migration vers une plateforme électorale et la nécessaire gestion des ambitions qui en découle. Cela signifie qu’il faut renoncer à l’illusion d’une victoire d’un seul parti comme en 2011. Ceci vaut aussi bien pour l’UDPS -qui ne réussira pas en 2018 ce qu’il n’a pas réussi en 2011 avec sa figure emblématique, feu Etienne Tshisekedi- que pour les Moïse Katumbi et Vital Kamerhe dont les ambitions présidentielles demeurent intactes. On sait par ailleurs que, sans le Président Kabila, l’unité de la MP tient à un fil. Pour elle comme pour l’Opposition, seule l’union véritable fera la différence. La nouvelle donne légale exige aussi des opposants le courage politique de se détourner de l’idée improbable d’une transition de 18 mois sans Joseph Kabila, les 18 mois pouvant être détournés en faveur d’un nouveau glissement.
- Comme pour les partis politiques, la nouvelle réforme électorale impose aux mouvements citoyens qui ambitionnent de peser sur la scène politique nationale des défis nouveaux. S’ils veulent infléchir le cours d’une politique politicienne globalement déconnectée du Bien commun et du progrès social, ils devront se penser aussi comme des pépinières des candidatures indépendantes issues de la Société civile. Cela les oblige à s’implanter dans toutes les provinces et à créer une nouvelle dynamique de mobilisation de la population, ce qui manque actuellement. On peut supposer qu’il sera de plus en plus difficile d’obtenir des agréments légaux. D’où la nécessité d’imaginer des alliances stratégiques avec des organisations de la Société civile déjà agréées.
3.2 La fin programmée des candidatures indépendantes
Les articles 101 et 197 de la Constitution prévoient la possibilité d’élection des députés nationaux et provinciaux indépendants. Sans se fermer théoriquement à cette disposition constitutionnelle, la nouvelle Loi électorale réduit sa possibilité à un niveau proche de zéro à cause de l’introduction du seuil de représentativité nationale. Nous avons déjà montré que le dégagisme de 2011 et le succès des mouvements citoyens ne sont pas étrangers à cette innovation qui veut limiter les candidatures indépendantes. Le pays ne dispose que d’une quarantaine des circonscriptions uninominales où les indépendants gardent leur chance d’être élus. Ce qui reste très peu. C’est pourquoi nous avons proposé une dynamique nouvelle des mouvements citoyens qui en ferait des pépinières des candidatures indépendantes. Seuls des groupements et mouvements citoyens à caractère véritablement national peuvent contribuer à sauver les candidatures indépendantes en devenant des plateformes citoyennes électorales.
3.3 Le verrouillage militaire, politique et juridique du processus électoral
Pour les observateurs attentifs, la Loi électorale arrive comme le dernier maillon d’un processus de verrouillage de l’espace politique et, partant, du processus électoral congolais. Ce verrouillage a été préparé de manière méthodique par le Pouvoir:
- La militarisation de la Police nationale et du maintien de l’ordre: tout a commencé par la militarisation des grandes villes à l’approche de la fin du dernier mandat constitutionnel du Président Kabila et la répression sanglante des manifestations pacifiques, comme l’a si bien montré Jean-Jacques Wondo, analyste et expert des questions militaires et sécuritaires. Ceci rentrait dans le cadre global de la militarisation de la PNC et du maintien de l’ordre -nomination des militaires à la tête de la Police nationale congolaise, formation des unités spéciales de la Garde républicaine -abeilles et fourmis- qui ont ensuite été injectées dans la PNC. Cette militarisation de la PNC et du maintien de l’ordre public n’est pas sans conséquences sur la situation politique post 2017 et sur le processus électoral. Les probables contestations de la légitimité du Président Kabila après le 31 décembre 2017, risquent d’être encore réprimées dans le sang comme en janvier 2015 et septembre 2016. Le fait que des militaires soient mêlés dans le maintien de l’ordre public n’est pas non plus de nature à rassurer tous les acteurs politiques engagés dans le processus électoral.
- La limitation des libertés publiques: le deuxième volet de ce verrouillage a été politique: l’espace démocratique et les libertés publiques ont été restreints pendant que les violations des droits humains augmentaient. Conjuguée avec l’interdiction de toutes les manifestations publiques -sauf pour les partisans du Pouvoir!- et donc de toute précampagne électorale, l’introduction du seuil de représentativité nationale place le pays dans une situation de monopartisme de fait qui risque d’impacter très négativement le processus électoral.
Comment, en effet, créer l’adhésion populaire aux nouvelles plateformes, si leurs représentants ne peuvent pas se réunir publiquement et échanger avec les citoyens?
- Les procès politiques contre les opposants et la réforme électorale constituent le volet juridique de cette stratégie de verrouillage de l’espace politique. C’est dans cette perspective que deux propositions s’imposent à ce niveau: d’une part, la nécessité pour le Gouvernement congolais de réactiver l’unité électorale de la PNC, conformément au décret n°05/026 du 06 mai 2006 portant plan opérationnel de sécurisation du processus électoral. La Communauté internationale est invitée à équiper cette unité qui contribuera à rassurer toutes les parties prenantes au processus électoral. D’autre part, il est indispensable que le Pouvoir libéralise urgemment les manifestations publiques des partis politiques et de la Société civile pour qu’ils s’adaptent aux nouvelles conditions de la Loi électorale.
3.4 Un processus électoral non transparent
L’introduction de la machine à voter rendra caduque et inefficace les anciennes méthodes d’observation électorale. Comme dit plus haut, plusieurs étapes clé de ce moyen de vote seront inaccessibles à l’observation traditionnelle. Encore une fois, ce n’est pas la machine, mais le facteur humain qui pose et posera problème -difficultés d’usage pour les uns et possibilité de manipulation des résultats pour les autres. Les juges électoraux seront également confrontés aux mêmes difficultés.
On aurait pu suggérer que chaque mission d’observation électorale et chaque regroupement politique se dotent d’au moins deux développeurs ou analystes programmeurs capables de suivre le travail de la CENI, mais la loi ne dit rien sur la possibilité d’observer ces étapes clé du processus de vote électronique avec la machine à voter.
Conclusion
Il est venu le temps de prendre sérieusement en compte tous les aspects du contexte congolais dans lequel le processus électoral est censé se dérouler. Aussi bien les questions politiques, militaires et sécuritaires que celles relatives à l’exploitation des ressources naturelles et aux enjeux sous-régionaux apportent un éclairage collatéral intéressant sur la stagnation de ce processus électoral. Sans l’appui financier de la Communauté internationale et l’engagement plus conséquent de la MONUSCO; sans des pressions plus fortes sur la CENI et le Gouvernement; sans l’application des mesures de décrispation politique contenues dans l’Accord du 31 décembre 2016, il sera difficile ne serait-ce que d’imaginer un processus électoral crédible et apaisé.
Alain-Joseph LOMANDJA
Analyste électoral, ancien senior expert électoral auprès de Carter Center
